自2015年起，國家授權(quán)上海開展“證照分離”改革試點(diǎn)，邁出了“證照分離”改革的第一步。伴隨著對上海先行先試的經(jīng)驗(yàn)提煉，2019年政府工作報(bào)告中更明確指出，要對所有涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)實(shí)行“證照分離”改革，使企業(yè)更便捷拿到營業(yè)執(zhí)照并盡快正常運(yùn)營，堅(jiān)決克服“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”的現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院決定在全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍對523項(xiàng)涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)實(shí)行清單管理，實(shí)現(xiàn)涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)全覆蓋，分類推進(jìn)審批制度改革，并完善配套政策措施。國務(wù)院近期印發(fā)的《關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》，將進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，強(qiáng)化系統(tǒng)集成和協(xié)同配套，創(chuàng)新并加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，使得審批流程更為簡便，審批效率進(jìn)一步提升，企業(yè)合規(guī)成本進(jìn)一步降低。

　　在“證照分離”改革開始之前，市場主體拿到營業(yè)執(zhí)照只是進(jìn)入市場的第一步，只有取得行業(yè)許可證后才能開展經(jīng)營。但是，市場主體在辦理行業(yè)經(jīng)營許可證的過程中，存在耗時(shí)冗長、流程繁瑣、需要材料繁復(fù)等諸多不便之處，給市場主體帶來了不小的負(fù)擔(dān)；行政機(jī)關(guān)在審批發(fā)放行業(yè)經(jīng)營許可證的過程中，也存在上位法規(guī)范不明晰的行政合法性問題，還可能產(chǎn)生腐敗和權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。因此，“證照分離”改革在節(jié)約市場主體成本，提升行政機(jī)關(guān)審批合法性和效能兩個(gè)方面發(fā)揮著重要作用。一方面，通過推動“照后減證”，“證照分離”改革將大幅減少行政審批事項(xiàng)與縮短許可周期，有助于企業(yè)減少合規(guī)成本，節(jié)約籌備時(shí)間，盡早開展正常運(yùn)營。以酒店行業(yè)為例，辦理公共場所衛(wèi)生許可、旅館業(yè)特種行業(yè)許可證需3至5個(gè)月的籌備時(shí)間。推行“證照分離”后，這兩個(gè)許可事項(xiàng)都屬于“告知承諾制”，企業(yè)向相關(guān)部門承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料，當(dāng)場或幾個(gè)工作日即可獲得許可證開展經(jīng)營活動。另一方面，“證照分離”是政府“放管服”改革持續(xù)向縱深推進(jìn)的重要手段。具體來看，“證照分離”在簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)三個(gè)方面，帶來了重要的體制改革和體制創(chuàng)新。這將有助于通過明晰審批事項(xiàng)厘清行政權(quán)力的范圍，通過系統(tǒng)電子化提高行政效率，通過事中事后監(jiān)管強(qiáng)化市場在資源配置中的決定性作用，優(yōu)化營商環(huán)境。

　　一、簡政放權(quán)，大力推動照后減證和簡化審批

　　照后減證和簡化審批的舉措主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面。一方面，對所有涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)實(shí)行清單管理，實(shí)現(xiàn)許可事項(xiàng)全覆蓋與分級實(shí)施。許可事項(xiàng)的清單化發(fā)揮著政務(wù)公開的功能，通過將許可事項(xiàng)予以明確列舉，有助于提高政府的透明度和公信力。政府通過許可事項(xiàng)的公開，還可以明確自身職權(quán)職責(zé)的邊界，從而有助于實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府和服務(wù)型政府。同時(shí)，相對人在閱讀許可事項(xiàng)清單的過程中，將會對各級人民政府有權(quán)發(fā)放許可的事項(xiàng)、實(shí)施許可的條件和依據(jù)等有更為清晰的認(rèn)識，從而有效引導(dǎo)自身申請?jiān)S可的行為。當(dāng)前，多數(shù)部門已經(jīng)公布了本部門的權(quán)力清單，有必要配合“證照分離”改革對涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)清單予以新增或補(bǔ)充修訂。

　　另一方面，配合行政許可的清單化，“證照分離”要求行政機(jī)關(guān)按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等四種方式分類推進(jìn)改革。取消和下放行政許可已經(jīng)在實(shí)踐中逐步推開，例如國務(wù)院已經(jīng)發(fā)布《關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》與《關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》等通知，限縮了行政審批的范圍。告知承諾制也得到了廣泛推行，天津?qū)Σ糠中袠I(yè)如電影放映單位設(shè)立許可，出版物零售單位設(shè)立、變更許可和公共場所衛(wèi)生許可等20個(gè)行政許可事項(xiàng)，實(shí)行“告知承諾制”。辦事人只要先遞交規(guī)定的部分材料，簽署告知承諾書就可以當(dāng)場拿證，然后在兩個(gè)月的承諾期限內(nèi)補(bǔ)齊剩余材料即可。

　　二、創(chuàng)新監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)證照電子化

　　國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2021年政府工作報(bào)告中提到，要“加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)”、“提高數(shù)字政府建設(shè)水平”。在“十四五”規(guī)劃綱要中也設(shè)“提高數(shù)字政府建設(shè)水平”專章，強(qiáng)調(diào)數(shù)字治理的重要性。在此背景下，大數(shù)據(jù)、人工智能在數(shù)字政府建設(shè)中發(fā)揮著越來越多的作用�！白C照分離”改革要求增加電子證照的歸集運(yùn)用，恰好能夠與數(shù)字化政府的趨勢相匹配，有助于提高行政效率。

　　實(shí)現(xiàn)電子證照的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和互認(rèn)互信是實(shí)現(xiàn)證照歸集運(yùn)用電子化的重要環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)電子證照的標(biāo)準(zhǔn)化。當(dāng)前國家市場監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會已經(jīng)在總體技術(shù)架構(gòu)、元數(shù)據(jù)規(guī)范等方面制定并公布了一系列電子證照國家標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的電子證照國家標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)層面上有助于保障電子證照存儲的安全，防止通過非法技術(shù)手段不當(dāng)獲取電子證照，影響電子證照的公信力。同時(shí)，保證電子證照國家標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)各地證照信息的互聯(lián)互通的前提。其次，電子證照應(yīng)當(dāng)與紙質(zhì)證照具有同等法律效力，實(shí)現(xiàn)互認(rèn)互信，一處申請即可全國通行。在業(yè)務(wù)層面上，應(yīng)當(dāng)通過確定電子證照互信互認(rèn)試點(diǎn)類型清單并制定電子證照互認(rèn)應(yīng)用業(yè)務(wù)配套規(guī)則的方式實(shí)現(xiàn)這一目的。

　　三、優(yōu)化服務(wù)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

　　審批改為備案、實(shí)行告知承諾等“證照分離”改革只是監(jiān)管階段和監(jiān)管內(nèi)容的變化，并不意味著放棄監(jiān)管。這一過程中，行政機(jī)關(guān)仍然具備監(jiān)管責(zé)任，直接取消審批、審批改為備案的，由原審批部門依法承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)的，由審批部門負(fù)責(zé)依法監(jiān)管持證經(jīng)營企業(yè)、查處無證經(jīng)營行為。各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，避免因?yàn)閷徟�方式的變化出現(xiàn)監(jiān)管真空。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管方式，可以通過充分分析企業(yè)數(shù)據(jù)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有效強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，并配置合理的責(zé)任機(jī)制，具體可以包括聲譽(yù)罰、罰款和信用懲戒等手段，從而有效完善監(jiān)管方法，提高監(jiān)管效能。與此同時(shí)，監(jiān)管的主體不應(yīng)當(dāng)限于行政機(jī)關(guān)�！白C照分離”改革后應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督，通過多元監(jiān)督機(jī)制保障經(jīng)營主體嚴(yán)格遵守法律法規(guī)規(guī)定，健全多元共治、互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局。

　　（清華大學(xué)法學(xué)院教授 余凌云  清華大學(xué)法學(xué)院博士生 鄭志行）