【經濟日報·視點】耕地資源是關系十幾億人吃飯的大事。面對經濟發展占用耕地的剛性需求，如何更有效保護耕地，如何破解占補平衡的難題，成為耕地保護新政要解決的問題。《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》明確提出，繼續實施最嚴格的耕地保護制度，同時提出了改進耕地占補平衡管理方式——

　　“但留方寸地，好與子孫耕”，耕地是我國最為寶貴的資源，關系十幾億人的吃飯大事。日前，中共中央、國務院出臺《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，這是1997年以來，中央再次就耕地保護專門發文。文件明確了繼續實施最嚴格的耕地保護制度，同時提出了改進耕地占補平衡管理方式。面對經濟發展占用耕地的剛性需求，如何更有效保護耕地，如何破解占補平衡的難題，成為耕地保護新政要解決的問題。

　　占補平衡：

　　數量平衡更要質量相當

　　作為對經濟建設占用耕地的補救措施，耕地占補平衡政策此前效果可圈可點。據統計，1999年至2005年間，全國建設占用耕地5928萬畝，同時補充了耕地6929萬畝，有效彌補了各類建設占用耕地造成的損失。與此同時，占補平衡政策對節約集約用地有倒逼的效果，全國年均建設占用耕地的規模從1985年至1996年的750萬畝下降到1999年至2015年間的350萬畝。

　　隨著工業化、城鎮化的推進，占地需求和補地資源空間不匹配等問題日益顯現，實現耕地占補平衡、占優補優的難度也日趨加大。地方政府要發展經濟，城鎮建制面積要擴展，廠房車間要擴容，這些都離不開土地。新增建設占用耕地是造成耕地減少的主要原因，也是造成占補平衡困難的主要因素。一方面是經濟發展對新增用地的需求，另一方面是耕地保護任務重，如何找到兩者的平衡，以更少的土地投入支撐經濟社會可持續發展，成為考驗不少地方的難題。

　　由于耕地后備資源普遍匱乏，很多地方不得不將補充地塊選擇在偏遠的山區丘陵地帶。據第二次全國土地調查數據顯示，中西部一些地區土地利用粗放、效率不高，建設用地供需矛盾突出，區域內占補平衡落實難度大。甘肅省8115萬畝耕地中，已有1500萬畝不適宜繼續耕種，部分地區耕地后備資源嚴重不足；東南沿海地區的情況也不容樂觀。福建省福清市全市一度僅剩15.95萬畝園地及39.63萬畝灘涂地可開發為耕地，而灘涂地開發又受到海洋規劃制約。

　　說耕地占補平衡難題，難就難在既要數量平衡，更要質量相當。一方面是耕地后備資源多位于山區，這些地塊坡度大、連片耕地面積小，可供開發整理的耕地后備資源有限。另一方面是大部分地區的建設占用土地多為城鎮周邊的優質耕地。新增耕地主要來自未利用地的開發，多在交通不便、水源缺乏的地區，很難達到先前占用耕地質量水平。不少地方由此出現占優補劣、占近補遠、占水田補旱地的現象。

　　保護耕地：

　　地方不吃虧農民得實惠

　　據國土資源部對各省份耕地后備資源和占補平衡的評估顯示，“十三五”期間全國整體可以做到占補平衡，絕大多數省份可以在省域內做到占補平衡。但個別后備資源嚴重匱乏省份，完全在省域內落實占補平衡確實存在困難。對此，《意見》提出探索補充耕地國家統籌制度。耕地后備資源嚴重匱乏的省份如難以滿足占補平衡，可向國務院申請國家統籌。經批準并繳納跨省補充耕地資金后，可在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務。

　　“探索資源匱乏省份補充耕地國家統籌，是實事求是解決資源匱乏省份落實補充耕地實際困難的應對之策，不是對耕地占補平衡制度松綁，也不是放松管理要求。”國土資源部副部長曹衛星說，在實施補充耕地國家統籌過程中，要嚴格限定統籌范圍，嚴控統籌規模。同時要發揮利益杠桿調節作用。通過收繳國家統籌補充耕地費用，在承擔補充耕地任務的省份集中投入資金，統籌用于補充耕地和改善農業生產條件。

　　據介紹，今后有關部門將整合相關資金建立耕地保護獎補機制，對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農民實行獎補。同時，規范市縣間跨地區補充耕地的利益調節，真正讓保護耕地的地方“不吃虧”，讓保護耕地的集體和農民“得實惠”。

　　耕地保護要充分發揮經濟杠桿的作用。專家認為，實行跨地區補充耕地利益調節，加強對耕地保護責任主體的補償激勵，對建設用地緊張的大城市而言，是用資金換土地的好辦法；對用地相對充裕的貧困地區來說，可以讓土地產生更大效益，換取急需的發展資金。目前，全國有近三分之一的省份已探索試行該機制，產生了200多億元的經濟效益。

　　嚴保嚴管：

　　構建耕地保護責任制

　　耕地保護關系國計民生，必須激勵、約束并舉。專家認為，既要采取行政和法律手段嚴管嚴控、節約優先，也要建設高標準基本農田和提升耕地質量，注重長遠。

　　首先要通過行政的辦法，強化地方政府的耕地保護責任。嚴保嚴管，層層落實。如何嚴保嚴管？《意見》提出“兩個絕不能”，即已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用。這就要求加強對地方政府履行耕地保護責任的檢查考核，把結果納入領導干部實績考核。強化地方政府保護耕地的主體責任和有關部門的監管責任，構建耕地保護共同責任機制。

　　去年以來，國土資源部、農業部組織開展永久基本農田劃定工作。目前，全域永久基本農田劃定工作初步完成，“十三五”規劃確定的15.46億畝永久基本農田保護任務已全部落實到地塊。

　　同時，對耕地的建設性保護也迫在眉睫。“建設性保護指通過工程措施改善耕地質量。”中央農辦副主任韓俊介紹，近年來，國家大力推進土地整治與高標準農田建設，有效彌補了耕地產能損失。僅高標準農田建設一項，“十二五”期間，全國累計投入資金5900多億元，建成高標準農田4.03億畝，補充耕地2700多萬畝，整治后的耕地糧食產能普遍提高10%至20%。“十三五”時期，要確保建設高標準農田4億畝，力爭建成6億畝。

　　建設性保護耕地，既要少占，也要補足。“要減少新增建設占用耕地，也要提升現有耕地質量。”農業部副部長余欣榮表示，將通過占用耕地耕作層剝離再利用、改造中低產田、新增耕地后期培肥改良等措施來加強耕地質量保護。擴大耕地輪作休耕試點，明確禁止開墾的區域，推進耕地休養生息。（經濟日報·中國經濟網記者 喬金亮）